《金融稳定法》——“金融稳定保障基金”初窥

（原标题：《金融稳定法》——“金融稳定保障基金”初窥）

4月6日，多方关注的《中华人民共和国金融稳定法》发布了草案征求意见稿（以下简称“征求意见稿”）。金融风险的防范、化解、处置有了全局性的法律依据。在当前房地产企业风险暴露，地方债风险引发担忧的局势下，《金融稳定法》的出台有着重要的意义。

纵观全球，很多发达国家都有设立稳定基金，以保障能够稳妥的处置重大金融风险。特别是在2008年次贷危机之后，稳定基金的设立成为了很多国家的“必选项”。本文通过对海外稳定基金设立方式、资金来源、运行机制等方面的介绍，来帮助大家更加了解《金融稳定法》以及其中“金融稳定保障基金”的重要意义。

全球主要金融稳定保障基金的设立情况

“征求意见稿”共分为六章四十八条，包括总则、金融风险防范、金融风险化解、金融风险处置、法律责任和附则，重点要解决的重大金融风险处置的法律依据问题。除了权责主体的明确等，其中重要的一点就在于“金融稳定基金”的设立。从2022年政府工作报告提出要“运用市场化、法治化方式化解风险隐患，有效应对外部冲击，牢牢守住不发生系统性风险的底线”，到“征求意见稿”的出台，时间仅一个月，足见其重要性。

从海外发达国家对金融稳定基金探索设立的案例来看，金融稳定基金是处置金融风险的普遍做法，类似的做法可追溯到2008年金融危机之后，美国设立了有序清算基金（OLF），用于支付美国联邦存款保险公司（FDIC）在处置系统重要性金融机构过程中产生的各项费用；随后不久，欧洲也在2010年成立了欧洲金融稳定机制（EFSM）和欧洲金融稳定基金（EFSF），向陷入主权债务危机的欧元区成员国提供临时性的贷款用以维护欧元的稳定，2013年后，永久性救助基金欧洲稳定机制（ESM）取代了EFSF；德国则在危机后增设了金融稳定委员会（FSC）和金融市场稳定基金（FMS）。

而我国虽有行业保障基金的设立经验，但是对系统性金融风险保障基金并无先例。下面本文将从海外稳定基金设立方式、资金来源、运作机制做相关介绍，以期对我国有所启示。

各国金融稳定保障基金设立方式

从设立方式上来看，金融稳定基金一般由中央政府或其直属机构管理，由于该基金主要用于处置可能出现的跨行业、跨区域的重大风险以及影响更为重大的系统性风险，比如系统性问题金融机构、大型房地产、地方政府隐性债务等风险，所以需由具有全局性、统一性、宏观性等特点的机构统筹领导，其他部门在具体实施中需要相应配合。

金融稳定保障基金的资金来源

从资金来源上看，以海外发达经济体的相关经验，金融稳定基金的资金来源主要有三部分：

一是由金融机构以“生前遗嘱”的形式缴纳资金；二是财政资金直接注资或发行政府债券；三是被处置的金融机构在危机结束后归还资金。

而这些资金的出资节点分为事前、事后和灵活三种，欧洲稳定机制（ESM）和欧盟单一处置基金（SRF）都采取事前缴费出资的方式，美国有序清算基金（OLF）一般在事后发债募资，而德国金融市场稳定基金（FMS）资金来源可以通过担保业务收取担保费或由财政部提供贷款。

金融稳定保障基金的运行机制

在运行机制方面，美国有序清算基金（OLF）、欧盟单一处置基金（SRF）、欧洲稳定机制（ESM）以及德国的的金融市场稳定基金（FMS）都有所不同。

（一）美国有序清算基金（OLF）

美国在2008年金融危机后出台《多得·弗兰克法案》，规定通过“生前遗嘱”和“有序清算制度”两项监管办法，用以对陷入危机的系统重要性机构进行有序处置。“有序清算制度”脱胎于存款类金融机构的清算模式并结合了非银机构的特点，由美国财政部协调提供处置系统重要性金融机构过程中产生的各项费用即有序清算基金（OLF），联邦存款保险公司（FDIC）担任系统重要性金融机构的破产管理人并对OLF做出管理。

该制度融合了普通破产法制度和行政接管制度，可减少系统重要性金融机构引发的系统风险和道德风险，相比于一般企业的破产框架，有序清算制度更加重视对金融稳定的保护和对道德风险的防范。

在该制度下，《多得·弗兰克法案》将金融机构分为四类，包括银行控股公司、由美联储监管的非银机构、从事金融业务的公司、除存款类机构和保险公司以外的前三类公司的子公司，而其中，何为金融公司，何为有问题的金融公司需要财政部长的认定。联邦存款保险公司（FDIC）对满足相关具体条件的且陷入危机的重要金融机构进行接管和清算工作，并且只对控股公司进行处置，保持子公司的业务进行正常的运转。

在对相关债务进行偿还时，需企业提供资金偿还计划，并以资产作为抵押，若企业不具备一般的融资渠道，则FDIC将展开风险评估，由其他适格的金融机构来对过桥机构提供担保，即通过购买债券的方式来获得有序清算基金，并且最后将作为管理费用进行优先偿还。

美国的有序清算制度不仅解决了当时金融机构“大而不能倒”的问题，同时也通过对重要金融机构的清算使其有序退出，且救助成本由金融机构自身承担，避免危机的社会化，对于防范金融系统性风险起到了重要作用。

（二）欧盟单一处置基金（SRF）

单一处置基金（SRF）由单一处置委员会（SRB）负责管理，用于金融机构风险处置，而SRF和SRB都受到欧盟银行单一处置机制（SRM）的限制，SRM主要目的是为银行处置提供统一的规则和程序，因此无论是欧盟层级的SRB还是成员国处置机构（NRAs），都要遵循统一规则。

根据SRM条例，SRB具体负责包括跨境银行集团、重要的银行、重要的金融控股公司和重要的混合金融控股公司在内的系统重要性金融机构处置计划的制定及实施处置工作。SRB也规定，若NRAs有能力处置非系统重要性银行，则SRB不参与处置行动。另外，系统重要性金融机构处置决定的执行由NRAs承担，SRB只负责监督处置过程并且可以要求NRAs提供所有相关的信息，但若处置行动需要动用SRF，则不论被处置的对象是否重要，都由SRB负责，所以SRB也可对非跨境和非重要性机构进行处置。由此可见，SRB和NRAs之间既独立又相互补充。

SRM重视预防性处置及危机管理，一方面要求银行设立恢复及处置计划（RRP），即“生前遗嘱”，以便在出现极端情况下，进行高效自救及处置；另一方面，规定了早期干预措施，及早发现银行经营或财务困难及问题并采取适当处置工具或纠正行动，若及早干预后仍无法改善或恢复正常，经由可处置性评估后进入处置程序，处置工具包括营业让与工具、过渡银行工具、资产剥离工具、自救工具。

对基金的使用，SRM也做出了规定，包括：为处置银行、子公司、过渡银行或资产管理公司提供担保或者贷款；购买处置银行的资产；向过渡银行或资产管理机构收取认缴；向股东或债权人支付补偿等。基金只有在极端情形下才能充当私人资源使用，即被处置机构内部资源已完全耗尽，如果不允许基金吸收这些损失或者提供资本金，就无法实现金融稳定的目标。

SRF由私人部门提供资金资源，避免国家资源的耗费，同时其定位更高，由欧盟统一管辖，推动欧元区内部融资实践由分散走向统一，也减少了各国市场情况不统一造成的内部竞争和低效率处置。

（三）欧洲稳定机制（ESM）

欧洲稳定机制（ESM）的主要作用有两大类。一是为欧盟成员国提供金融救助，方式为向成员国提供低息主权贷款、购买成员国政府债券、直接向系统重要性金融机构注资等；二是通过对出现严重债务问题或面临主权债务违约风险的欧元区成员国提供金融支持，维护欧元区整体的金融稳定。在SRF资金耗尽时，ESM可提供最高680亿欧元的贷款。

根据ESM的规定，ESM的救助申请范围被限制在欧元区成员国，欧央行会对包括欧元区或其成员国是否真正存在金融稳定风险、申请救助的国家能否承担本国的公共债务、求助国解困需要的资金额等内容进行评估以决定是否开展救助行动。同时，受援国与ESM协商确定的救助条件将形成谅解备忘录（MOU），被要求对照执行。为保证和维持ESM的AAA评级，其最大放贷能力为5000亿欧元。

ESM救助项目共分为三类：第一类是宏观经济调整项目下的支持贷款；第二类是预防性项目，又包括三种政策工具：预防性金融救助、金融机构资本重组项目、二级市场支持工具；第三类是一级市场干预项目。

ESM对于遏制债务危机以及后续推动欧洲货币一体化起到了较为关键的作用，并且为成员国的长期稳定发展提供了保障。

（四）德国金融市场稳定基金（FMS）

德国金融市场稳定基金（FMS）对处于危险状态的金融机构救助方式更具多样性，包括对机构负有的债务提供担保，进行资本结构调整和从处于危险状态的金融机构购买资产权益，参与金融机构注资或收购股份，还可以设立清算机构接收特定金融机构的风险资产。

但救助机构对象只限于在金融危机期间，因为流动性资金不足而处于危险状态的金融企业，而对由于自身经营不善而处于危险状态的金融企业不采取救助。

FMS的一大特色就是采取市场化运作，基金的各项活动都遵循市场机制，有偿而非仅靠行政手段分配开展救助行为，比如有偿为金融机构提供债务担保服务、通过市场公允价格购买金融机构的风险资产等等。这样既避免了对市场竞争的过度妨碍，也拥有更强的自主性。

对我国金融稳定基金运作机制的启示

首先，动态调整系统性金融机构。在不同时期，可以依据金融机构是否能产生系统性金融风险从而对重要金融机构名单做出调整。比如在美国的《多德·弗兰克法案》下，就允许美联储在2011年提名两个最大的REITs机构为系统性重要金融风险或机构，一年后由于市场风险自身化解，又把这两个REITs机构从准系统性重要金融机构名单中剔除。即一方面就某一个金融风险处置事件是否是系统性重要的，需要主导部门做出界定，另一方面及时优化系统性金融机构清单，提升应对和处置效率。

其次，通过多主体、多方式筹集资金。不难看出，海外稳定基金大多由政府主导设立，通过发债、再贷款方式筹集处置资金，同时引入不同行业、不同主体作为社会资金方增厚稳定资金，如金融控股公司、大型银行、房地产公司等等。一方面可以政府信用作为稳定资金的隐形背书，另一方面可由社会承担一部分危机成本，增强社会主体避免引发系统性危机的自主性和积极性。

再次，通过强市场化运作与弱行政化相结合。基于中国金融市场的特殊性，其运作方式也需要做出相关调整。强化金融稳定基金的市场化运作，避免过多的行政干预，降低市场对央行最后贷款人职能或国务院金融委“兜底”角色的过度依赖，防范道德风险。

最后，统筹全局领导，多方配合协作机制。在顶层架构设计上，可借鉴英国“三支柱”治理框架，构建以央行或者国务院金融委为核心主体，货币政策、宏观审慎和微观监管三支柱相融合，三个专业委员会相对独立决策，但以宏观审慎政策主导功能的金融稳定治理体系，同时地方政府、相关部门协同配合的合作框架，避免多头管理的同时也可互为补充。

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本文由“星图金融研究院”原创，作者为星图金融研究院见习研究员雒佑、研究员黄大智。

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