政府引导基金大整合时代，路在何方？

（原标题：政府引导基金大整合时代，路在何方？）

自2002年中关村创业引导基金设立，我国政府引导基金正式进入探索发展阶段。2008年在全球经济危机的影响下，为扶持中小企业发展，有关政府引导基金的政策相继出台，引导基金的杠杆效应也逐步受到地方政府的喜爱，市场在政策指引下进入有序发展阶段。随着2014年大牛市的到来，各地政府引导基金设立呈井喷之势，新设2014-2016年基金目标总规模分别为3271亿元、1.64万亿和3.73万亿，三年复合增速达到368.8%。截至2021年，全国共累计设立1988支政府引导基金，目标规模约12.45万亿，认缴规模6.16万亿。

以2014年为时间基点，多数基金设立七年存续期，近两年将是政府引导基金集中到期年。从去年开始，浙江、福建、湖北、贵州相继对省级引导基金进行整合，更有上海市将上海科创集团与浦东科创集团重组为新上海科创集团。新一轮政府引导基金将如何定位，如何引导市场呢？

蓬勃发展后的反思

受资管新规的影响，2017年政府引导基金的设立速度有所减缓。但为带动区域经济发展，近年多省市喊出百亿基金的口号，“引导基金-母基金-子基金”的组合拳频出，基金类型以天使创投基金、产业基金和专项基金为主。在合肥模式一炮走红后，各地政府更把“基金招商”摆在了重要位置，频频出现在各种工作报告中，仿佛手持基金这把利剑，就能激活本土产业发展。

纵观，各地政府引导基金的管理办法非常相似，总结起来主要三点，一是政府引导基金参股比例20%-25%，起到杠杆放大的作用；二是政府引导基金让利政策，起到吸引社会资本和基金管理人参与的作用；三是基金返投比例，起到资金培育本土产业的作用。地方政府利用基金是为了能够赋能当地产业，同时又能引入其他地区的好企业落地，在存量和增量上实现区域经济效益。而实际运作中，基金管理人及社会资本真得让地方政府实现了这样的初衷吗？

多数市场化资金是以逐利为第一性，优秀的基金管理人是要给投资人带来良好收益。但很多地区的经济发展不具备“被逐利”的条件，比如缺少产业集群效应，传统产业占比大，基金投资于此无法实现预期的效益。可现又处于募集难的市场环境，引导基金是基金管理人募资的重要来源。因此，很多管理人佯装成致力于扶持当地产业的形象，拿到引导基金的参股，而后采用多种变相方式挣着自己的钱。囿于引导基金参股的子基金较多，子基金参投项目又很多，管理人也极力要求市场化运作，实操中到底是谁“引导”了谁，有多少真正反哺到本地产业中，其实一言难尽。

重新定性不同类基金的作用

各地政府引导基金的管理办法之所以很相似，主要是借鉴学习了江浙、深圳等发达地区的基金模式。橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳，同样的模式在不同城市发展阶段和产业土壤下产生的效果完全不同。深圳作为中国对外开放的窗口，集聚政策、人才、资本多种优势，创新创业环境较好，深创投多年领跑的业绩，已经成为各地投资机构的重要风向标。江浙地区有良好的产研基础和产业链集群效应，孕育了一批又一批行业独角兽。这类产业发达的地区，即使没有政府引导基金，也是私募投资基金重要的掘金地。而有了政府引导基金，放大了资金效应，以点带面。这种放大是以产业做根基，在产业生态下，基金管理人、社会资本和地方政府形成利益相关者紧密的交易结构。

然而，大多数地区既没有前沿的人才基础，又没有产业高地，却全面引用了“放大”财政资金的基金模式，以至于财政资金用出去了，产业上没见效，基金管理人挣了一圈钱走了。诚然，我们必须认清这样的事实：第一，知名头部投资机构未必理解本地产业环境和经济逻辑；第二，本地产业业态未必适合投资机构，尤其是创投。

合肥模式之所以成功，有一个重要原因便是当地政府在主导大产业方向和国有资本的深入参与。合肥在运作天使基金和产业基金中有较大的属性倾向：合肥的天使引导基金与绝大多数地区的不同，它采用直投模式。十年前的合肥缺乏天使投资的环境，周期长、风险大，即使有容错机制，外来投资机构也不愿意趟没有利益的水。因此，合肥产投集团成立自己的风险投资团队，以国有资金直投方式真金白银地做天使引导，依托中科院及十二个科研所，重点投资企业初期，孵化硬科技。

产业基金则是合肥重要的招商武器，无论引入京东方系列项目建设还是落地蔚来汽车产业链，合肥政府都是集重资参与，一个大产业基金引进一个大产业，通过参与定增市场，做到产业基金有效循环利用，反哺下一个产业。培育出产业基础后，初创期的天使孵化也跟着一同成长，向成长期迈进，此时再采用江浙、深圳基金放大模式、限定参股比例，社会资本和政府引导基金才能在政策效益与经济效益中实现共赢。

因此，每个地区在运作政府引导基金时，重点要依据本区域产业现状，研究出引导的“道”，而不是单纯模仿放大资金的“术”，参股了全行业多种类基金，什么都想投的结果就是什么都抓不住。天使基金与产业基金侧重点要明确，大家都不愿来投资时，国资队应率先出击、培育市场，探索出本地特色的投资模式。

主动作为，与本地产业龙头打造CVC投资模式

政府引导基金是一个工具，核心目的是为了提振本地经济发展，除了招商引资产业外，赋能本土龙头企业也是重要路径。本土龙头企业的产业链条长，熟悉当地经济环境，他们远比外部投资机构更了解这条经济脉络上缺少什么、适合成长什么。随着国内多层次资本市场的完善，企业上市速度加快，从地级市到县级市纷纷收获了IPO的喜讯。

企业上市后，几乎都会走上开疆拓土的道路，尤其是技术类企业，通过投资、收购等方式，能够很好地实现产业配套。他们懂技术，又不急于获得财务回报，一旦时机成熟，纳入上市公司体系内，既有利于自身的市值管理，又给了原项目方股东良好的退出路径。就算是在本区域外，为了产业配套，迁址至上市公司附近也是极容易的事情。

这种产业资本的特性恰恰符合了政府引导基金的引导需求，地方国企应主动作为，积极与本地产业龙头联合，打造政企联合的区域性CVC投资模式，利用龙头企业的技术识别优势、长周期抗风险优势和产业链内循环优势，不论是外地招商还是本地培育，都会产生较好的虹吸效应。再配套上产业园区的政策，形成良性的产业生态结构，政府引导基金也能够有序退出，实现保值增值，再循环扶持下一个产业。

结语

近日，国务院提出加快建设全国统一大市场，立足内需，加快商品要素在更大范围内流通。政府引导基金也在新一阶段中重组整合，地市投资平台化散为整、统一出资；基金下沉县域，配套扶持产业，加快推动企业资本化进程。国内疫情起起伏伏，国际地缘政治关系日趋紧张，政府引导基金应发挥其引导作用和国有资本抗风险特性，巩固产业根基，孵化产业链硬科技企业，打通全周期投资路径。

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